Me të paktën 6 shkelje kushtetuese, me nxitim të pajustifikuar dhe ndikues direkt i Reformës në Drejtësi, duke i hequr asaj edhe perden e fundit të pavarësisë politike

Nëse Eduard Halimi ka të drejtë në analizën e tij (në fakt ish-ministri në gjithë kritikën për ligjin u është referuar akteve kushtetuese vendëse dhe të Gjykatës Europiane), atëherë Shqipëria po rrëshqet drejt një të kaluare me fare pak lidhje me të drejtat e njeriut.

Sipas ishministrit të Drejtësisë, ligji i ri shkel Kushtetutën, të drejtat e njeriut, uzurpon kompetencat e SPAK dhe të BKH, anashkalon gjykatat e Prokurorinë dhe të gjithë këto atribute ia jep qeverisë. Kaq e thjeshtë është loja, që fshihet pas “ligjit special”.

IMPLIKIMET KUSHTETUESE DHE EUROPIANE TË LIGJIT SPECIAL QEVERITAR, NË RAPORT ME STANDARDET E PROCESIT LIGJOR

Nga Eduard Halimi

Vendimi i qeverisë për të miratuar në mënyrë urgjente, me akt normativ, “ligj special” artikuluar publikisht si anti-KÇK, solli reagime të shumta.

Nga eksperienca ime e gjatë si jurist, por edhe ligjvënës, nisma të tilla ligjore kërkojnë kohë të konsiderueshme për t’u diskutuar dhe konsultuar, pasi ngërthejnë në vetvete implikime me aktet kushtetuese, por edhe ato ndërkombëtare në fushën e të drejtave të njeriut, luftën kundër korrupsionit, krimit të organizuar dhe terrorizmit.

Misionet ndërkombëtare nëpërmjet përfaqësive diplomatike “mirëpriten përpjekjet e qeverisë për të parandaluar krimin e organizuar…”, por u kujdesën njëzëri të theksonin fort se “Mekanizmat duhet të mbështesin institucionet e reja të drejtësisë (SPAK) dhe duhet të harmonizohen me standardet e një procesi të drejtë ligjor”. Të gjithë i thanë qeverisë se do t’i vëzhgonin nga afër këto këshilla ndaj saj dhe zbatimin e ligjit special.

Për të gjithë lexuesit e thjeshtë, ligji i qeverisë quhet special, pasi qeveria, sipas Kushtetutës nuk nxjerr ligje, ato i miraton Parlamenti, por bazuar në një klauzolë përjashtuese (nenin 101), qeveria mund të nxjerrë dhe ligje speciale si ky, të cilat hyjnë në fuqi menjëherë dhe shqyrtohen nga Parlamenti brenda 45 ditëve, pasi ka filluar ekzekutimi i tij. Unë nuk e di ende, si shumë të tjerë, se ku ishte emergjenca, pse qeveria nuk e bëri një ligj normal dhe jo special kur e ka Parlamentin tërësisht nën kontroll dhe kur nisma është prezantuar nga Kryeministri në 25 nëntor, dhe ka përcaktime identike me ligjin e miratuar po nga kjo qeveri para 5 vjetësh e të shfuqizuar nga Gjykata Kushtetuese (vendimi 43/2015), megjithatë qëllimi për të cilin u ula të shkruaj është tërësisht teknik për të analizuar pikërisht raportin mes ligjit special dhe standardit të një procesi ligjor për të cilën të dyja përfaqësitë diplomatike, BE dhe USA, u kujdesën këtë të diel. Për këtë, bëra një kërkim shkencor këtë të diel pasdite në arkivin tim juridik për të gjitha diskutimet e bëra lidhur me këtë çështje në vitin 2014, kohë në të cilën qeveria “Rama 1” miratoi ligjin “Për Policinë e Shtetit”, e cila parashikonte krijimin e Byrosë Kombëtare të Hetimit, nën varësinë e ministrit të Brendshëm, diskutimet dhe komunikimet me partnerët dhe misionet ndërkombëtare, praktikat ndërkombëtare, vendimet e Gjykatës Kushtetuese dhe Gjykatës së Strasburgut të konsultuara.

Megjithatë, përpara trajtimit teorik, nen për nen të aktit normativ me fuqinë e ligjit, dua të ndaj me lexuesin e thjeshtë disa konsiderata të përgjithshme lidhur me këtë akt:

Së pari, ky akt normativ nuk përbën asnjë risi juridike në kuptimin e masave në luftën kundër korrupsionit, krimit të organizuar dhe terrorizmit. Kjo, pasi të gjitha masat e parashikuara në këtë akt, janë të pasqyruara në mënyrë mjaft të saktë dhe të detajuar në korpusin ligjor që ka miratuar ndër vite nga qeveritë e majta e të djathta, për luftimin e këtyre fenomeneve mjaft shqetësuese. Konkretisht, Kodi Penal, Kodi i Procedurës Penale, ligji nr. 9258, datë 15.07.2004, “Për masat kundër financimit të terrorizmit”, ligji Nr. 9917, datë 19.05.2008, “Për parandalimin e pastrimit të parave dhe financimit të terrorizmit”, ligji nr. 10192, datë 03.12.2009, “Për parandalimin dhe goditjen e krimit të organizuar, trafikimit, korrupsionit dhe krimeve të tjera nëpërmjet masave parandaluese kundër pasurisë”, ligji nr. 95/2016, “Për organizimin dhe funksionimin e institucioneve për të luftuar korrupsionin dhe krimin e organizuar”, parashikojnë mekanizma të plotë dhe efektivë në luftën ndaj korrupsionit, krimit të organizuar dhe terrorizmit.

Në këtë kuptim, të gjitha masat e propozuara në aktin normativ gjejnë vend në mënyrë të plotë dhe të saktë në legjislacionin e sipërcituar. Madje, nga pikëpamja cilësore, këto ligje qëndrojnë shumë më lart se akti normativ për shkak të kohës, ekspertizës dhe konsulencës që ka marrë Kuvendi i Shqipërisë përpara miratimit të tyre. Dallimi është se këto masa, veprime që ishin të parashikuara të bëheshin nga Policia Gjyqësore dhe Prokuroria, tani do bëhen nga OFL, që është nën Ministrinë e Brendshme.

Së dyti, akti normativ mbledh në një dorë edhe gjurmimin, edhe hetimin, të cilat qartazi janë të ndara, ku gjurmimin e ka Policia dhe hetimi u përket organeve të drejtësisë së re. Ky është dhe shqetësimi i misioneve ndërkombëtare, të cilat i kërkuan që zbatimi të jetë nën SPAK dhe jo nën Ministrinë e Brendshme (shih reagimet e BE dhe SHBA këtë të diel). Por dukshëm, do të kemi një hetim, i cili do të ketë një ndikim tërësisht të papërshtatshëm politik. Ministri i Brendshëm do të thërrasë në zyrë drejtuesin e SPAK dhe do t’i kërkojë llogari.

Prokuroria kundër Korrupsionit dhe Krimit të Organizuar është krijuar që të kontrollojë ministrin e Brendshëm dhe të gjithë ministrat e Qeverisë, e jo të shkojë dhe të japë llogari para ministrit të Brendshëm. Sundimi i ligjit dhe shteti i së drejtës do të jetë atëherë kur ministri i Brendshëm të ketë frikë nga SPAK dhe jo e kundërta. Dhe kjo nuk ka të bëjë fare me emrat e përveçëm. Kolegët e mi juristë në Parlamentin aktual duhet ta mendojnë dy herë këtë, sepse ligjet nuk bëhen për emra konkretë. Kjo duhet të jetë kështu edhe për ministrin e Brendshëm të PS-së sot, ashtu edhe për ministrin e PD-së apo LSI-së nesër.

Unë jam i bindur se as qytetarët dhe as partnerët ndërkombëtarë nuk duan as ministrin socialist dhe as ministrin demokrat që të ketë kompetenca të tilla. Mbledhja në një dorë, nën ministrin e Brendshëm është një zgjidhje e papërshtatshme dhe jashtë çdo standardi evropian, siç do të argumentojmë edhe më poshtë në pjesën teknike. Këto kompetenca duhet t’i ketë vetëm pushteti gjyqësor, pra pushteti i tretë, i cili duhet të organizohet dhe funksionojë jashtë çdolloj ndikimi politik, pasi siç do të analizojmë më poshtë këto janë “standardet e një procesi ligjor”, për të cilën u kujdesen ambasadat të dielën paradite.

Së treti, miratimi me akt normativ që ka fuqinë e ligjit nuk është në përputhje me parashikimin e nenit 101 të Kushtetutës. Kjo pasi dispozita kushtetuese e lidh nxjerrjen e një akti normativ me fuqinë e ligjit me nevojën dhe urgjencën, kritere të cilat siç do t’i shohim në vijim, nuk përmbushen në rastin konkret. Ky miratim thjesht tregon një mënyrë unike të shpejtë të qeverisë për të arritur një rezultat të pritshëm prej saj. Në mungesë të Gjykatës Kushtetuese, askush nuk mund ta pengojë zbatimin e tij. Si një vend unik në botë, që jemi pa Gjykatë Kushtetuese, edhe qeveria mbetet unike në gjetjet e saj.
Është e pakuptueshme se si në kohën kur qeveria e ka të gjithë Parlamentin në shërbim të plotë të saj dhe mund ta mbledhë edhe të shtunën, edhe të dielën, edhe ditën, edhe natën, ajo zgjedh të miratojë një ligj të ri nëpërmjet aktit normativ me fuqinë e ligjit. Kjo na bën të mendojmë se çështja e aktit normativ, si mënyrë urgjente për të marrë rezultate, duhet të jetë e lidhur me ndonjë “listë të zezë”, e përbërë nga subjekte të krimit të organizuar dhe dëshirën e qeverisë që ditën e hënë, njerëzit e “listës” të jenë pas hekurave.
Nëse kjo bëhet për sigurinë publike apo ndonjë qëllim tjetër nuk di ta them, por për aq kohë sa nuk kemi asgjë në të shprehur, enigmat e kësaj lëvizjeje unike të qeverisë, do t’i kuptojmë në ditët në vijim. Por, ligji do të zbatohet sipas një liste që e ka qeveria dhe jo Prokuroria, pra hetimi do të jetë shumë larg eliminimit të ndikimit të papërshtatshëm politik, përkundrazi ndoshta do të jetë tërësisht nën këtë ndikim. Pikërisht vendosja e hetimit nën ndikimin e papërshtatshëm politik, sjell premisa për arbitraritet dhe selektivitet.

Së katërti, akti normativ, pavarësisht artikulimit publik, nuk ka lidhje me “KÇK” (organizatën e gjyqtarëve dhe prokurorëve të korruptuar), për të cilën ishte premtuar dhe folur gjatë këtyre muajve. Në këtë drejtim, kjo nismë është paksa zhgënjyese. Ky akt normativ, pra, ka qëllim për të luftuar vetëm veprimtarinë terroriste, krimin e organizuar, trafiqet, organizatat kriminale dhe krimet e rënda. Në këtë këndvështrim, qëllimi i qeverisë duket i mirë.
Kush nuk do që qeveria të luftojë trafikantët e drogës, terroristët, organizatat kriminale dhe vrasësit?! Por, kjo nismë duket kontradiktore me faktin që qeveria kërkon të fusë në burg disa kriminelë të mëdhenj (për të cilët ka një listë të zezë), ndërkohë që ata që janë brenda, po dalin një nga një. Qeveria nuk bën dhe nuk duket sikur do të bëjë asgjë për gjyqtarët dhe prokurorët e korruptuar që janë përqendruar në zonat me ndikim të fortë të krimit, Krujë-Kurbin-Lezhë dhe Fier-Vlorë. Kur ata lirojnë krerë bandash dhe nuk u hyn gjemb në këmbë, mendojeni vetë se çfarë u bëjnë qytetarëve dhe bizneseve shqiptare, por edhe atyre të huaja. Por le të flasim në një shkrim tjetër për këtë.

Së pesti, siç do të analizoj në vijim, akti normativ bie ndesh me të paktën 6 nene të Kushtetutës, 9 vendime të Gjykatës Kushtetuese, 2 nene të Konventës Europiane për të Drejtat e Njeriut dhe 5 vendime të Gjykatës së Strasburgut. Nëse ky akt do të zbatohet kështu siç është, do të sillte eventualisht shkelje të lirive dhe të drejtave të njeriut e më pas vendime të gjykatave shqiptare apo ndërkombëtare do të gjobisnin Shqipërisë, gjobat të cilat do të duhet të paguheshin nga taksapaguesit, pra qytetarët e thjeshtë dhe bizneset, pa folur këtu për kostot e larta që i shkaktohen shtetit të së drejtës dhe shpenzimet për operacionet policore apo të organeve të tjera ligjzbatuese.

Në një konkluzion paraprak, mund të themi se të gjithë duam që qeveria, kjo që është sot dhe ajo që do të jetë nesër, të luftojë korrupsionin, krimin e organizuar, trafiqet dhe terrorizmin. Siguria dhe rendi publik janë kryeçështja e të gjithëve ne, për fëmijët tanë në radhë të parë. Çdo gjë që duhet bërë për të garantuar sigurinë publike, qeveria e sotme apo e nesërme, e majtë apo e djathtë, është e mirëpritur për ta bërë, por gjithçka duhet të bëhet bazuar në “rule of law”, në sundim të ligjit dhe vetëm në sundim të ligjit. Gjithçka duhet bërë në përputhje me “standardet e një procesi të drejtë ligjor”. Është e rëndësishme të ketë ndëshkime, por ato të bëhen me drejtësi dhe pa arbitraritet e selektivitet.

Por qëllimi primar pse u ula të shkruaj, ishte të ndalem në një analizë tërësisht teknike dhe mirëfilltazi juridike, lidhur me përputhshmërinë e aktit normativ me Kushtetutën, Konventën Europiane për të Drejtat e Njeriut, jurisprudencën e Gjykatës Kushtetuese, Gjykatës Europiane për të Drejtat e Njeriut, Kodet dhe legjislacionin e miratuar me shumicë të cilësuar për të parë shqetësimin nën rreshta të misioneve ndërkombëtare dhe të të gjithëve ne, “për një proces brenda standardeve të një procesi ligjor”.

ANALIZA NË PARIM E AKTIT NORMATIV

Problemet dhe implikimet procedurale Neni 101 i Kushtetutës ka parashikuar të drejtën e Qeverisë, që në rast nevoje dhe urgjence të miratojë akte normative me fuqinë e ligjit, të cilat parashikojnë marrjen e masave me karakter të përkohshëm. Këto akte duhet të miratohen detyrimisht nga Kuvendi brenda një afati 45- ditor, përndryshe e humbasin fuqinë e tyre nga momenti i miratimit. Aktet normative përkufizohen si instrumente ligjore të miratuara nga qeveria, bazuar në parashikimet kushtetuese, të cilat i njohin pushtetit ekzekutiv kompetencën për të zgjidhur situata të veçanta dhe janë subjekt i mbikëqyrjes së rreptë parlamentare.

Megjithatë, kjo e drejtë duhet ushtruar në përputhje me parime e tjera të së drejtës kushtetuese dhe ndërkombëtare. Një nga parimet më të rëndësishme kushtetuese është ndarja dhe balancimi i pushteteve. Për rrjedhojë, pushteti ekzekutiv ushtrohet nga Këshilli i Ministrave, Legjislativi nga Parlamenti dhe pushteti gjyqësor nga gjykatat. Nisur nga natyra përjashtimore e kompetencës së Këshillit të Ministrave në nxjerrjen e aktit normativ me fuqinë e ligjit, në respekt të hierarkisë së burimeve të së drejtës, të kërkesave që burojnë nga parimi i ndarjes dhe balancimit midis pushteteve dhe vlerave mbi të cilat bazohet shteti i së drejtës, para së gjithash, kufijtë e diskrecionalitetit që ka qeveria, në vlerësimin e situatës së jashtëzakonshme dhe të nevojës urgjente, përcaktohen dhe u nënshtrohen kërkesave kushtetuese dhe kufizimeve përkatëse.

Që një akt normativ të miratohet, duhet të jemi para dy kushteve në mënyrë kumulative: nevojës dhe urgjencës. Nevoja dhe urgjenca janë rrethana dhe situata fakti, që vlerësohen rast pas rasti. Si raste të tilla, përmendim fatkeqësitë natyrore, boshllëku legjislativ i shkaktuar nga shfuqizimi i akteve, nevoja për efekte të menjëhershme në fusha me ndjeshmëri të madhe publike, parandalimi i menjëhershëm i spekulimeve. Ajo që i bashkon të gjitha këto situata, është fakti se përfaqësojnë një gjendje jo të zakonshme në jetën e vendit, ku evidentohet dukshëm rreziku i ardhjes së pasojave të dëmshme për interesat publikë ose për të drejtat themelore të shtetasve. Ky rrezik dikton nevojën e masave të menjëhershme, por që legjislacioni ekzistues nuk i mundëson dot. Nevoja dhe urgjenca duhen kuptuar si parakushte të domosdoshme, mosqenia e të cilave do të kishte si pasojë pavlefshmërinë e aktit normativ me fuqinë e ligjit.

Gjykata Kushtetuese në vendimin nr. 5/2014, shprehet se “për plotësimin e kërkesave të parashikuara në nenin 101 të Kushtetutës është e nevojshme ekzistenca e një situate faktike objektive, e përcaktueshme, e pavarur nga vullneti i qeverisë, e cila vë në rrezik interesin publik”. Situata e jashtëzakonshme duhet të ketë karakter objektiv, çka nënkupton se prania e saj nuk varet nga vullneti i qeverisë, i cili, në të tilla rrethana, kushtëzohet nga nevoja e reagimit të menjëhershëm, më qëllim mbrojtjen e interesit publik, me anë të akteve normative me fuqinë e ligjit, kurse urgjenca e këtyre rregullimeve mund të rezultojë nga justifikimet e paraqitura nga qeveria në debatet parlamentare mbi ligjin që miraton aktin qeveritar. Nisur nga interpretimet që Gjykata Kushtetuese i ka bërë nenit 101, por edhe nga jurisprudenca ndërkombëtare , arrijmë në përfundimin se në kushtet e nxjerrjes së një akti normativ me fuqinë e ligjit duhet të bashkekzistojnë disa kushte thelbësore, përndryshe akti normativ është i pavlefshëm.

Është e qartë se nuk ndodhemi në asnjë prej rasteve të përcaktuara shprehimisht nga gjykatësi i Kushtetutës dhe fakti që kjo nismë është artikuluar që në nëntor dhe rikthyer sërish në shkurt, është tregues se nuk ndodhemi para një situate urgjence, pra që nuk mund të presë. Lufta ndaj krimit të organizuar, trafiqeve dhe terrorizmit nuk është dhe nuk mund të jetë “aksion”, por një proces brenda standardeve. Në këtë kuptim, për sa kohë nuk përmbushen kriteret e nevojës, urgjencës dhe nuk jemi në kushtet kur masat e parashikuara nga ky akt nuk mundësohen nga legjislacioni aktual, akti normativ i nxjerrë nga qeveria është në kundërshtim me nenin 101 të Kushtetutës dhe vendimet nr. 24/ 2006 dhe nr. 5/2014 të Gjykatës Kushtetuese.

Problemet dhe implikimet në përmbajtje

Parimi i sigurisë juridike (neni 4 i Kushtetutës):

Ligji special i miratuar nga qeveria krijon mbivendosje me gjashtë ligje të tjera ekzistuese, tri prej të cilave të miratuara me shumicë të cilësuar. Edhe vetë mungesa e harmonizimit të dispozitave të një ligji me ato të ligjeve të tjera, mund të mos krijojë në vetvete antikushtetutshmëri, por kur paqartësia krijon probleme të tilla që çojnë në zbatim të gabuar të dispozitave ligjore dhe në cenim të parimit të shtetit të së drejtës e të sigurisë juridike, atëherë nuk mund të pranohet se këto norma janë të pajtueshme edhe me frymën e Kushtetutës. Gjithashtu, duhet treguar kujdes që ligjet e zakonshme të nxirren jo vetëm në bazë dhe për zbatim të Kushtetutës, por duhet treguar kujdes i veçantë që ato të mos prekin rregullimet që përfshihen natyrshëm në sferën ekskluzive të ligjeve të cilësuara. Në rastin konkret, referuar nenit 4 të Kushtetutës dhe jurisprudencës së Gjykatës Kushtetuese, ekzistenca e normave apo dispozitave ligjore që krijojnë paqartësi apo konfuzitet për zbatimin e tyre, duke krijuar kompetenca dhe mekanizma paralele krijon shkaqe për antikushtetutshmëri. Në këtë kuptim, fakti që akti normativ me fuqinë e ligjit parashikon mekanizma të drejta dhe kompetenca, të cilat me ligje të tjera iu janë njohur institucioneve të ndryshme nga ato të parashikuara në aktin normativ, bën që ky akt të jetë në kundërshtim me nenin 4 të Kushtetutës dhe vendimet nr. 14/2006, nr. 19/2007, 9/2010 dhe 23/2011 të Gjykatës Kushtetuese.

Parimi i ndarjes së pushteteve (neni 7 i Kushtetutës):

Neni 30 parashikon strukturën përgjegjëse në Policinë e Shtetit, e cila do të merret me mbledhjen e informacioneve, përditësimin, përpunimin e të dhënave dhe kryerjen e çdo veprimi administrativ, procedural e hetimor që parashikohet për Policinë e Shtetit, në zbatim të këtij akti normativ, si dhe detyra të tjera të përcaktuara me urdhër të Drejtorit të Përgjithshëm të Policisë së Shtetit. Kjo strukturë, sipas ligjit do të jetë në varësi të drejtpërdrejtë të Drejtorit të Përgjithshëm të Policisë së Shtetit. E vërteta është se ligji nr. 108/2014, “Për Policinë e Shtetit”, në kreun VI të tij parashikonte ngritjen e një strukture të re me objekt gjurmimin dhe hetimin e veprave penale në fushën e korrupsionit, si dhe të veprimtarisë kriminale të lidhur me të. Pra, qeveria thjesht ka bërë copy-paste të njëjtën dispozitë. Por, pikërisht për këtë dispozitë, në vendimin 43/2015, Gjykata Kushtetuese argumenton se: “Krijimi i një strukture të re, në varësi të ministrit të Brendshëm, si strukturë e veçantë e Policisë së Shtetit, me objekt gjurmimin dhe hetimin e veprave penale në fushën e korrupsionit, si dhe të veprimtarisë kriminale të lidhur me të, cenon parimin e shtetit të së drejtës, të sigurisë juridike, të ndarjes dhe balancimit të pushteteve, si dhe të drejtat e individit për një proces të rregullt ligjor, të parashikuara respektivisht nga nenet 4, 7 dhe 42 të Kushtetutës, si dhe nga neni 6 i KEDNJ-së, për shkak të mungesës së harmonizimit të kompetencave të saj me dispozitat përkatëse të KPP-së për hetimin e veprave penale, si dhe të mospërcaktimit të raporteve procedurale të kësaj strukture me Prokurorinë dhe subjektet e tjera të hetimit. Për rrjedhojë, Gjykata çmon se kreu VI i ligjit nr. 108/2014 duhet të shfuqizohet”.

Në optikën e këtij vendimi, akti normativ në fjalë, i cili krijon një strukturë në varësinë e Drejtorit të Përgjithshëm të Policisë së Shtetit (i cili emërohet nga Këshilli i Ministrave), të cilat zgjerojnë kompetencat aktuale dhe marrin kompetenca të organeve të sistemit të drejtësisë cenon parimin e ndarjes dhe balancimit të pushteteve. Kjo pasi të drejtat që i kalojnë “Operacionit Forca e Ligjit” në varësi të Ministrisë së Brendshme, pra Ekzekutivit, janë kompetenca ekskluzive të Prokurorisë, referuar nenit 148 të Kushtetutës. Kushtetuta ka parashikuar qartazi të drejtën e Prokurorisë për të kryer hetime, ushtruar ndjekjen penale dhe përfaqësuar akuzën në gjyq. Duke i njohur disa kompetenca që lidhen me fazën e hetimeve paraprake, një strukture në varësi të ekzekutivit, cenohet parimi i ndarjes së pushteteve, pasi pushteti ekzekutiv ndërhyn në kompetencat ekskluzive të pushtetit gjyqësor, ku bën pjesë Prokuroria. Në këtë kuptim, ligji special i qeverisë vjen në kundërshtim me nenin 7 të Kushtetutës dhe vendimin nr. 43/2015 të Gjykatës Kushtetuese.

Parimi i paanshmërisë (neni 42 i Kushtetutës):

Në përpjekjen vitit 2014, kur Kuvendi miratoi ligjin nr. 108/2014 “Për Policinë e Shtetit”, Grupi Parlamentar i Partisë Demokratike kërkoi pranë Gjykatës Kushtetuese shpalljen e këtij kapitulli si të papajtueshëm me Kushtetutën. Në vendimin nr. 43 të vitit 2015, Gjykata Kushtetuese u shpreh se “Gjykata ka theksuar se procesi i rregullt ligjor dhe gjykimi brenda një afati të arsyeshëm shtrihet edhe gjatë fazës së hetimeve paraprake (shih vendimin nr. 47, datë 7.11.2011 të Gjykatës Kushtetuese). Kjo do të thotë se garancitë e parashikuara në nenin 42 të Kushtetutës, si dhe në nenin 6 të Konventës Europiane të të Drejtave të Njeriut (KEDNJ) zbatohen jo vetëm ndaj proceseve gjyqësore, por edhe në fazat që e paraprijnë, sikurse në ato që e vijojnë. Në çështjet penale, këto garanci përfshijnë para së gjithash hetimet e kryera nga Policia. Për rrjedhojë, çdo individ ka të drejtë të hetohet nga një organ i pavarur dhe i paanshëm i caktuar me ligj, në mënyrë që ai (organi) të jetë i aftë të veprojë pa asnjë influencë nga kushdo dhe për çfarëdolloj arsye. Me fjalët të tjera, këto organe duhet të ushtrojnë veprimtarinë tyre në mënyrë të pavarur nga çdo organ tjetër, si dhe të veprojnë vetëm në zbatim të normave të së drejtës. Në rastin në shqyrtim, përveç problemeve të trajtuara më lart, Gjykata vlerëson se bashkimi në një “dorë” i veprimtarisë gjurmuese me atë hetimore (neni 27/2), është një zgjedhje e papërshtatshme dhe e papranueshme në një sistem juridiko-penal të bazuar në modelin akuzator, në të cilin kërkohet një ndarje e saktë midis funksioneve të gjurmimit, hetimit, ndjekjes penale dhe gjykimit të çështjes. Një bashkim i tillë krijon premisa potenciale për arbitraritet, me pasojë cenimin e të drejtave dhe interesave të ligjshme të pjesëmarrësve në proces, si dhe cenimin e parimit të ligjshmërisë, si parim bazë i procesit penal. Gjykata vlerëson se përderisa kreu VI i ligjit nr. 108/2014 paraqet probleme të natyrës së lartpërmendur, të cilat përmbajnë në vetvete rrezikun e cenimit të të drejtave dhe lirive të individit për një proces të rregullt ligjor, ai bie ndesh edhe me nenin 42 të Kushtetutës dhe nenin 6 të KEDNJ-së.” Ky qëndrim lidhur me paanshmërinë e organeve hetimore gjatë fazës së hetimeve paraprake, është mbajtur edhe nga Gjykata Europiane për të Drejtat e Njeriut.

Jurisprudenca e konsoliduar e Gjykatës Kushtetuese dhe Gjykatës së Strasburgut kanë arritur një qëndrim të konsoliduar lidhur me faktin se organet që kryejnë hetimin, ndjekjen dhe procedimin penal të shtetasve duhet të jenë të pavarura nga çdo lloj ndikimi politik, në mënyrë që të garantohet paanshmëria, si një ndër elementet më të rëndësishme të procesit të rregullt ligjor. Në rastin konkret, siç do të shohim edhe tek analiza nen për nen, Byroja Kombëtare e Hetimit e propozuar me ligjin 108/2014 ka ndryshuar vetëm emrin në një strukturë të posaçme në varësi të Ministrisë së Brendshme dhe Policisë së Shtetit, e quajtur “Operacioni Forca e Ligjit”. Kjo strukturë, e cila do të drejtohet nga një person i emëruar nga ministri i Brendshëm, ka të drejtë të parandalojë, zbulojë, dokumentojë dhe godasë krimin e organizuar dhe krimet e rënda. Këto të fundit janë kompetenca ekskluzive të SPAK. Pra, qartësisht, kryerja e veprimeve të fazës së hetimeve paraprake nga një strukturë, e cila është tërësisht nën varësinë dhe kontrollin e ekzekutiv, cenon të drejtën e individëve për një proces të rregullt ligjor, përkatësisht të drejtën për t’u verifikuar, hetuar dhe ndjekur penalisht nga një strukturë e pavarur, siç është Byroja (aktuale) Kombëtare e Hetimit dhe Prokuroria e Posaçme (SPAK).

ANALIZA NEN PËR NEN

Në vijim të kësaj analize, do të ndalem në mënyrë specifike te disa prej dispozitave të këtij akti normativ, të cilat në vlerësimin tim vijnë në kundërshtim me Kushtetutën, Konventën Europiane për të Drejtat e Njeriut, jurisprudencën e Gjykatës Kushtetuese dhe Gjykatës Europiane për të Drejtat e Njeriut. Konkretisht:

Neni 7, pika 4, krahas Prokurorisë dhe Gjykatës, i njeh të drejtën edhe ministrit të Financave të procedojë me sekuestrimin dhe konfiskimin e fondeve dhe të pasurive të tjera, të bllokuara përkohësisht ose të sekuestruara. Pra, ministri i Financave do të ketë kompetenca të njëjta me Prokurorinë dhe Gjykatën, çka është krejtësisht në kundërshtim me parimin e ndarjes dhe balancimit të pushteteve, si dhe garancitë procedurale të parashikuara nga Kodi i Procedurës Penale. Ministri i Financave është një funksionar politik, i cili nuk mund të garantojë një ndër elementet kryesore të parimit të procesit të rregullt ligjor, pikërisht paanshmërisë. Në këtë kuptim, kjo dispozitë e aktit normativ vjen në kundërshtim me nenin 7 dhe 42 të Kushtetutës dhe nenin 6 të Konventës Europiane për të Drejtat e Njeriut.

Neni 8 krijon Komitetin Kombëtar të Koordinimit për Parandalimin dhe Luftën Kundër Krimit të Organizuar (në vijim KKKPLKO) dhe shpjegon përbërjen e Komitetit, në krye të së cilit do të jetë edhe ministri i Brendshëm. Pjesë e këtij Komiteti është edhe drejtuesi i Prokurorisë së Posaçme (SPAK) dhe Prokurori i Përgjithshëm. Paragrafi i tretë parashikon se anëtarët e Komitetit janë të detyruar t’i raportojnë në mënyrë periodike Këshillit të Ministrave. Këtu kemi të bëjmë edhe me një anomali. Kushtetuta në nenin 148, pika 4, parashikon se Prokuroria e Posaçme për ndjekjen penale dhe hetimin e veprave penale të korrupsionit, krimit të organizuar dhe çështjeve penale, është e pavarur nga Prokurori i Përgjithshëm. Pra, si Prokuroria e Posaçme, si drejtuesi i saj, janë të pavarur nga Prokurori i Përgjithshëm. Kjo pavarësi shprehet edhe në mënyrën se si zgjidhen anëtarët e kësaj Prokurorie. Gjithashtu, në ligjin nr. 96/2016, garantohet pavarësia e prokurorëve të Prokurorisë së Posaçme. Mirëpo, akti normativ është në kundërshtim me frymën, Kushtetutën dhe ligjet e tjera. Kjo pasi kushtetutbërësi ka synuar që të garantojë një pavarësi të plotë për drejtuesin e SPAK, ndërkohë akti normativ i qeverisë synon vendosjen e tij de juro nën varësinë e ministrit të Brendshëm. Pra, organi i akuzës (drejtuesi i SPAK, Prokurori i Përgjithshëm) do të jetë nën drejtimin politik të qeverisë (ministrit të Brendshëm) dhe duhet t’i raportojnë kësaj të fundit. Ky parashikim, përveçse vjen në kundërshtim me nenin 148 të Kushtetutës, është edhe në kundërshtim me nenin 7 të Kushtetutës, që synon garantimin e parimit të checks & balance.

Neni 10 parashikon që do të jetë “Operacioni Forca e Ligjit”, në varësi të Ministrisë së Brendshme, që do t’i propozojë prokurorit marrjen e masave parandaluese, duke lënë kështu jashtë Byronë Kombëtare të Hetimit apo Policinë Gjyqësore. Byroja Kombëtare e Hetimit për veprat penale të korrupsionit dhe krimit të organizuar, parashikuar nga neni 75/a i Kodit të Procedurës Penale, dhe Policia Gjyqësore për veprat e tjera penale, janë organe që gëzojnë të drejtën eskluzive për të marrë pjesë në fazën e hetimeve paraprake dhe për t’i propozuar prokurorit marrjen e masave të caktuara ligjore. Në fakt, akti normativ nuk parashikon në asnjë dispozitë të tij asnjë kompetencë lidhur me Byronë Kombëtare të Hetimit apo Policinë Gjyqësore, por i ka zëvendësuar këto të fundit me një strukturë nën varësinë e drejtpërdrejtë të tij, “Operacioni Forca e Ligjit”

Neni 11, paragrafi i parë, parashikon se “në rastet e nevojës dhe të urgjencës, kur ka informacione apo dyshime të arsyeshme, të bazuara në elemente të faktit që subjektet përbëjnë rrezik për sigurinë publike dhe për nxitjen e mundësinë e kryerjes së veprave penale, Drejtori i përgjithshëm i Policisë së Shtetit, me kërkesë të OFL-së, mund të vendosë një nga masat e parandaluese personale. “Këtu, drejtori i përgjithshëm i Policisë së Shtetit merr atribute të pushtetit gjyqësor që ushtrohen nga gjykatat (neni 135 i Kushtetutës). Ndërsa OFL merr atributet e Prokurorisë. Neni 116 i Kushtetutës parashikon burimet e së drejtës dhe hierarkinë e tyre. Në krye të kësaj hierarkie qëndron Kushtetuta dhe çdo akt/ligj/vendim duhet të jetë në përputhje me të. Pra, ligjet duhet të jenë në përputhje me Kushtetutën. Në këtë rast, neni konkret i aktit normativ është i papajtueshëm me Kushtetutën. Përkatësisht nenin 11 i aktit normativ vjen në kundërshtim me nenet 135 dhe 148 të Kushtetutës, pasi cenohen atributet ekskluzive të Prokurorisë dhe Gjykatës.

Nga paragrafi i tretë deri në paragrafin e shtatë të këtij neni, kemi të bëjmë me rregullime të karakterit procedural. Rregullime të tilla të procedurës penale bëhen nga KPP, i cili edhe në bazë të Kushtetutës miratohet me 3/5, ndërsa akti normativ jo vetëm që del si rezultat i shprehjes së vullnetit nga Këshilli i Ministrave dhe që të ketë fuqinë e ligjit, duhet të miratohet nga Parlamenti brenda 45 ditësh, por edhe nëse do të miratohet, ai miratohet me ligj të thjeshtë. Në lidhje me këtë çështje, Gjykata Kushtetuese është shprehur se miratimi i një akti normativ me shumicë të thjeshtë që ndryshon një ligj me shumicë të cilësuar, është në kundërshtim me nenet 81, pika 2 dhe 83, pika 3 të Kushtetutës. KPP përcakton si rregull për ankimet afatin 15-ditor, përveçse kur Kodi e parashikon ndryshe. Ndërsa akti u lë subjekteve një afat kohor prej 5 ditësh për të ankimuar. Kjo do të thotë se kjo dispozitë vjen në kundërshtim me afatet procedurale të parashikuara nga Kodi i Procedurës Penale për ankimet. E njëjta logjikë vlen edhe për nenin 14, i cili përmban norma me karakter procedural, të cilat gjejnë rregullim në Kodin e Procedurës Penale.

Ky nen i jep Policisë së Shtetit kompetencën të kufizojë lirinë fizike të subjekteve të ligjit. Ashtu si me të drejtën për të gëzuar jetën private, edhe në këtë rast, jurisprudenca e Gjykatës Europiane për të Drejtat e Njeriut na tregon se dhënia e kompetencave të gjera një institucioni dhe mungesa e parashikimeve precize se si do të vlerësojë institucioni për ushtrimin në praktikë të këtyre kompetencave, ka tendencë të pasojë një kufizim të padrejtë të të drejtave dhe lirive themelore. Në çështjen ‘Hilda Hafsteinsdóttir’ kundër Islandës, Gjykata u shpreh se ‘cilësia e ligjit të brendshëm konsiderohet e pamjaftueshme për të përmbushur kushtet që kërkon neni 5 i KEDNJ, sepse e drejta e brendshme nuk përcakton në mënyrë precize llojin e veprimeve që Policia është e autorizuar të marr në lidhje me një të ndaluar dhe as kohëzgjatjen maksimale të ndalimit”. Pavarësisht se këto detaje ishin caktuar më hollësisht me udhëzime të brendshme të Policisë, Gjykata vlerësoi se këto udhëzime përbënin më shumë një praktikë administrative, e cila nuk mund të zëvendësonte nevojën për një kornizë strikte ligjore, e cila parashikon në detaje, në lidhje me masat që kufizojnë lirinë fizike. Përfundimisht, Gjykata u shpreh se “ligji nuk ishte i saktësuar dhe i aksesueshëm mjaftueshëm, në mënyrë që të shmangej rreziku i ndalimit arbitrar.” Edhe në çështjen “Lawless” kundër Irlandës, kuptohet qëndrimi i GJEDNJ në interpretimin e nenit 5(1)(b) të Konventës. Vërtetë kjo dispozitë përfshin rastet e privimit të lirisë në periudha të shkurtra kohe për të kryer, për shembull, një kërkim personal, por kuptohet se këtij terreni i jepet një interpretim shumë i ngushtë, pasi në të kundërt do të minohej qëllimi i dispozitës së Konventës, i cili është mbrojtja ndaj humbjes arbitrare të lirisë. Pra, në mënyrë që parashikimi i ligjit të jetë në rastet e nenit 5(1)(b), do të duhej që çdo detyrim të ishte i një natyre mjaft specifike, konkrete, objektive dhe të parashikueshme, kritere këto që projektligji nuk i përmbushë e për pasojë do të cenonte padrejtësisht lirinë fizike.

Neni 15, jo vetëm që i jep Policisë të drejtën për të propozuar masa të sigurimit me karakter pasuror, por edhe të drejtën për të marrë këto masa. Ndërkohë që KPP, në nenin 244, përcakton qartë se masat e sigurimit vendosen me kërkesë të prokurorit, nga ana e gjyqtarit.

Neni 19 është një tjetër nen problematik. Ashtu si një pjesë e mirë e neneve, edhe ky nen merr atributet e Prokurorisë dhe Gjykatës, në paragrafin e parë të tij, duke ia dhënë ato drejtorit të përgjithshëm të Policisë së Shtetit. Në rastin konkret, këtij të fundit i takon e drejta për të vendosur masa sekuestroje mbi pasurinë e subjekteve të këtij ligji. Dhe vetëm pas sekuestros, bëhet njoftimi i prokurorit, i cili vendos për heqjen ose kërkon në Gjykatë vleftësimin e masës.

Neni 20 krijon sërish një mbivendosje të kompetencave, duke i atribuuar drejtorit të përgjithshëm të Policisë kompetenca që me ligj (KPP dhe ligjin nr. 25/2019) i takojnë oficerit të Policisë Gjyqësore. Kështu, KPPja parashikon se “oficeri ose agjenti i Policisë, i ngarkuar me zbatimin e vendimit të arrestit, i dorëzon personit ndaj të cilit është marrë masa kopjen e vendimit dhe e njeh menjëherë me letrën e të drejtave. Policia Gjyqësore mban procesverbal për veprimet e kryera. Procesverbali i dërgohet Gjykatës që ka dhënë vendimin dhe prokurorit”. Ndërsa akti normativ parashikon se “Drejtori i përgjithshëm i Policisë së Shtetit, pasi i ka bërë me dije subjektit të interesuar urdhrin e sekuestros, merr masa për vënien në ekzekutim të tij nëpërmjet dorëzimit të pasurisë, objekt i urdhrit të sekuestrimit, Agjencisë së Administrimit të Pasurive të Sekuestruara e të Konfiskuara, sipas parashikimeve të legjislacionit në fuqi për administrimin e pasurive të sekuestruara e të konfiskuara”.

Fakti që drejtorit të përgjithshëm të Policisë së Shtetit i rritet volumi i kompetencave, në kurriz të pakësimit të kompetencave që organeve të tjera ua njeh ligji, krijon mundësinë për të pasur abuzime dhe që ky akt normativ të shërbejë si ligjërues i veprimeve arbitrare.

Neni 23, pika 5 e aktit normativ e kalon barrën e provës nga organi shtetëror te subjekti, duke ardhur në kundërshtim me një nga parimet kryesore të së drejtës penale, që barrën e provës në një proces penal e ka prokurori. Për më tepër, kjo dispozitë vjen në kundërshtim edhe me nenin 30 të Kushtetutës, pasi nuk merr në konsideratë parimin e prezumimit të pafajësisë, duke e prezumuar subjektin fajtor, derisa ai të provojë të kundërtën.

Nga analiza e mësipërme, qoftë në parim, ashtu edhe nen për nen, arrijmë në konkluzionin se akti normativ me fuqinë e ligjit, i miratuar nga qeveria shqiptare, paraqet një sërë implikimesh me Kushtetutën e Shqipërisë, Konventën Europiane për të Drejtat e Njeriut, jurisprudencën e Gjykatës Kushtetuese dhe Gjykatës Europiane për të Drejtat e Njeriut. Ai vjen në kundërshtim me 6 dispozita kushtetuese (nenet 4, 7, 30, 42, 135, 148) dhe 2 nene të Konventës Europiane për të Drejtat e Njeriut (nenet 8 dhe 42), me 9 vendime të Gjykatës Kushtetuese dhe 5 vendime të Gjykatës Europiane për të Drejtat e Njeriut, si dhe krijon kundërshti apo konfuzitet me Kodin Penal, Kodin e Procedurës Penale, ligji nr. 9258, datë 15.07.2004, “Për masat kundër financimit të terrorizmit”, ligji Nr. 9917, datë 19.05.2008, “Për parandalimin e pastrimit të parave dhe financimit të terrorizmit”, ligji nr. 10192, datë 03.12.2009, “Për parandalimin dhe goditjen e krimit të organizuar, trafikimit, korrupsionit dhe krimeve të tjera nëpërmjet masave parandaluese kundër pasurisë”, ligji ,r. 95/2016, “Për organizimin dhe funksionimin e institucioneve për të luftuar korrupsionin dhe krimin e organizuar”.

Në kushtet kur nuk ka një Gjykatë Kushtetuese, opozita është jashtë Parlamentit, Gjyqësori është sa nën presion dhe sa në ofensivë KÇK, ngelet premtimi i misioneve dhe ambasadave se “do të ndjekin me vëmendje zbatimin e ligjit special që të jetë brenda standardeve”, ndërsa ne të tjerët do të duhet të presim të hënën, nëse zbatimi do të jetë ashtu siç e kërkojnë misionet dhe çdo qytetar i këtij vendi, “në përputhje me standardet e një procesi ligjor”.